Het Tijdelijk besluit digitale toegankelijkheid. Wat een klein en duidelijk besluit lijkt, is stiekem een doolhof van mitsen en maren. Ik heb dat doolhof voorlopig nog niet uitgelopen, maar ik laat jullie graag de aankomende tijd wat interessante (geiten)paadjes zien.
Vandaag zetten we onze tanden in de vraag: komt er een toezichthouder? Daarbij kijken we voor het gemak ook naar de vraag: krijgt die toezichthouder dan ook tanden?
Diede Gulpers
Developer
Aangemaakt op . Laatst bijgewerkt op .
Er moet een toezichthouder komen voor het Besluit digitale toegankelijkheid overheid. Dat zeg ik vandaag, omdat het precies 1 jaar geleden is dat Iederin riep dat het toezicht echt, echt nodig was. Ik zeg dat vandaag omdat alle websites van de overheid sinds 23 september 2020, dat is inmiddels al vier jaar, aan de wet moeten voldoen.
We evalueren hier:
of er al toezicht is;
wat de argumenten voor centraal toezicht zijn;
wat de bestaande beloften voor toezicht zijn;
waar we staan in die beloften en of deze beloften leiden tot sancties voor overheden die niet voldoen.
Is er al toezicht op de digitale toegankelijkheid van de overheid?
Laten we deze vraag eerst negatief beantwoorden: er is bij wet geen toezichthouder aangesteld die specifiek als taak heeft structureel om zorg te dragen voor het feit dat alle overheidsinstanties en publiekrechtelijke instellingen voldoen aan het Besluit.
Wel is er het "standaard" horizontaal toezicht. Dat wil zeggen dat gemeentes, provincies, de Tweede Kamer en de waterschappen vanuit hun verkozen volksvertegenwoordigers het Besluit kunnen agenderen, er vragen over kunnen stellen, kunnen evalueren waar de instantie staat met digitale toegankelijkheid en daar acties aan kunnen verbinden. Ook kan er natuurlijk bij elke instantie besloten worden dat er een ambtenaar wordt aangesteld die als interne toezichthouder optreedt.
Toezicht op publiekrechtelijke instellingen kunnen de bestuurders van de instellingen zelf uitvoeren of dit toezicht moet door de volksvertegenwoordigers in de andere lagen van onze overheid worden geagendeerd.
Ook verstuurt de BZK, nu er nog geen centrale toezichthouder is, signaleringsbrieven. Met die brieven geeft BZK bij verschillende instanties aan: we zien dat u niet voldoet aan het Besluit, draag er alstublieft zorg voor dat u wel voldoet.
En, heel belangrijk, er is al wel heel veel gedaan aan monitoring. De inhoud van het dashboard digitale toegankelijkheid wordt bijvoorbeeld regelmatig aangevuld doordat er actief (en geautomatiseerd) wordt gezocht naar welke websites en apps er waarschijnlijk onder bepaalde instanties vallen. De instanties worden dan gevraagd om ook deze (nieuwe) websites en apps te laten voldoen aan de wetgeving van het Besluit.
Waarom willen we (centraal) toezicht op de digitale toegankelijkheid van onze overheid?
Bestaande argumenten voor meer en centraal toezicht zijn met het vorige antwoord al te geven.
Het toezicht kan nu niet structureel plaatsvinden. Volksvertegenwoordigers moeten zelf elke keer ervoor kiezen om hier prioriteit aan te geven, en het laat zich raden, maar onze Volksvertegenwoordigers hebben nogal wat prioriteiten om tussen te kiezen deze jaren.
Het toezicht vindt niet centraal plaats, elk waterschap, elke gemeente, elke provincie en de Tweede Kamer voor het Rijk kunnen er alleen voor kiezen om toezicht te houden op hun aandeel. Terwijl het doel is dat iedere burger een geheel toegankelijke overheid ervaart.
Er kan nu niet worden aangedrongen op voldoen aan de wet. ICTU kan alleen signaleren aan een instantie waar ze niet voldoen, het kan instanties niet dwingen.
Daarnaast is er het voor de hand liggende argument van Iederin:
Vier jaar na de deadline voldoet nog niet de gehele overheid aan het Besluit, dus de huidige middelen zijn ontoereikend.
In het verlengde daarvan poneer ik ook mijn eigen argument over waarom het zou moeten.
Het voldoen aan het Besluit komt neer op een audit laten doen en een toegankelijkheidsverklaring invullen.
BZK stelt nog niet verplicht dat instanties moeten voldoen aan de WCAG en stelt geen deadline over wanneer instanties moeten voldoen. De huidige eis stelt maar heel heel weinig voor.
Dan is er ook nog de het politieke argumentatie:
Tot slot is er het maatschappelijke argument met de komst van de European Accessibility Act (EAA):
Er komen toezichthouders voor alle sectoren die aan de EAA moeten voldoen. Voor die sectoren zal het moeilijk zijn om te accepteren dat er eventueel meer toezicht en dwang op hen wordt uitgeoefend, terwijl toezicht op de overheid minder plaatsvindt.
Wat is er beloofd voor centraal toezicht?
Om bij het begin te beginnen. Bij het invoeren van het Besluit werd in de nota van toelichting aangegeven dat er bewust niet voor werd gekozen om strikte naleving te kunnen afdwingen (te vinden in de Nota van toelichting onder de kop '5. Consultatie'). Er werd vanuit gegaan dat de interbestuurlijke lijnen voldoende borging gaven om te zorgen dat dit goed kwam. Wat daarnaast relevant is, in de nota wordt ook uitgelegd dat het Besluit digitale toegankelijkheid wordt opgehangen aan de Wet digitale overheid, zodra die wet door de Eerste en Tweede Kamer heen is.
In de afgelopen jaren zien we dat er een flinke draai wordt gemaakt en dat toezicht afdwingen toch steeds meer in de lijn der verwachting ligt.
Op 9 november 2021 volgt er een motie vanuit de Tweede Kamer om een stappenplan te maken om de Tweede Kamer te laten voldoen aan het Besluit, als blijkt dat de overheid nog niet voldoet na het verlopen van de deadline.
De regering komt als reactie dan ook met een stappenplan op 7 april 2022. Daarin worden drie dingen over toezicht beloofd, de eerste twee beloften doet ze voorafgaand aan haar stappenplan:
'Overheden die tot dusverre geen of weinig resultaat hebben laten zien ga ik aansporen om zo snel mogelijk werk te maken van toegankelijkheid en concrete verbetermaatregelen te nemen. Indien substantiële verbeteringen uitblijven, zal ik na inwerkingtreding van de Wet digitale overheid (Wdo) zo nodig in voorkomend gevallen gebruikmaken van mijn aanwijzingsbevoegdheid. Dit zal gebeuren op basis van een nog te ontwikkelen escalatieprotocol.'
De regering belooft hier dus gebruik te maken van haar macht om een instantie te kunnen dwingen om meer te doen. Ook belooft ze dat dat zal gaan volgens een escalatieprotocol.
In het stappenplan wordt bij punt 4C beloofd dat er een centraal ondersteuningspunt komt voor (decentrale) toezichthouders. Deze ondersteunt de eerder genoemde interne toezichthouder en bijvoorbeeld gemeenteraden in het zelf toezicht houden.
Een jaar later, op 13 oktober 2022 volgt er weer een motie, omdat de overheid nog steeds niet voldoende toegankelijk is volgens de indieners.
Op basis van de motie krijgt de Tweede Kamer op 14 februari een brief met een update over wat er is gebeurd voor digitale toegankelijkheid. Onder het kopje "Stappenplan Digitale Toegankelijkheid" geeft de minister aan meer inzet te hebben geregeld voor toezicht en handhaving, dat er een grondslag in de Wet digitale overheid komt voor toezicht en dat er door het DigiToegankelijk TOP opties voor toezicht verder worden uitgewerkt.
Ons (de NCDT bezoekers) werd verder het volgende beloofd dit jaar:
Voor een gezond, digitaal en toegankelijk ecosysteem is dan ook centraal toezicht nodig. En met de aanpassing van de Wet digitale overheid zorgen we ook dat dat toezicht er komt. Dat duurt wel even, maar we gaan ondertussen niet stilzitten.
Want uiterlijk aan het einde van dit jaar wordt er iemand aangesteld om op korte termijn al toezicht te gaan houden, zolang die centrale toezichthouder er nog niet is.
Waar staan we met de beloften?
We maken hier even puntsgewijs een stand van zaken op met alle beloften die zijn gedaan tot nu.
Het Besluit wordt opgehangen aan de Wet digitale overheid.
Deze belofte is een kleine 3 jaar naar de deadline in het Besluit ingelost. Op 11 mei 2023 werd de Wet digitale overheid gerealiseerd.
De minister krijgt een aanwijzingsbevoegdheid in de Wet digitale overheid.
Ook dit is gebeurd, alleen is er een grote maar. Met lid 5 uit Artikel 3 van de Wet digitale overheid kan de minister elke instantie genoemd in het Besluit digitale toegankelijkheid dwingen om meer te doen. Dat wil dus zeggen: ze kan er voor kiezen om per aanwijzing een instantie te laten voldoen aan het Besluit (dus een verklaring opstellen en een audit doen). Dit kan ze afdwingen zodra een instantie een gedragslijn hanteert in strijd met de standaard.
MAAR, die bepaling maakt het wel weer complex om te bepalen wanneer de minister dus deze bevoegdheid geniet. Het Besluit digitale toegankelijkheid stelt namelijk de standaard EN 301 549 verplicht, maar die standaard stelt niet verplicht dat je een toegankelijkheidsverklaring en een audit hanteert. Verder stellen we in Nederland niet verplicht dat instanties volledig voldoen aan de WCAG, een criterialijst die onderdeel is van de EN 301 549 standaard. Ook hebben we geen verplicht minimum wat bepaalt of je wel of niet aan de standaard voldoet, zoals andere landen wel kennen.
Zover ik overzie verplichten we dus in Nederland onze instanties ertoe om uitsluitend de onderdelen van het Besluit uit te voeren die geen onderdeel zijn van de standaard en heeft in mijn interpretatie de minister alleen de mogelijkheid om te handhaven wanneer een instantie niet voldoet aan de criteria van de standaard, terwijl wij die niet verplicht stellen in ons huidig beleid.
Er komt een escalatieprotocol.
Het DigiToegankelijk TOP is bezig om dit escalatie protocol te ontwikkelen. Bij mijn weten is dit protocol nog nergens bekend. Omdat de minister aangaf pas te gaan handhaven wanneer dit protocol er is kunnen we aannemen dat er nog niet gehandhaafd gaat worden door de minister.
Ondersteuningspunt voor andere toezichthouders voor toezicht op het Besluit digitale toegankelijkheid Overheid.
Dit is ook ondergebracht in het programma DigiToegankelijk TOP.
Meer inzet op toezicht en handhaving.
Dit is ook ondergebracht bij DigiToegankelijk TOP. De pagina hiervan geeft aan dat er centraal toezicht wordt voorbereid en ook dat handhavend optreden wordt voorbereid. Uit de werkagenda waardegedreven digitaliseren blijkt uit pagina 12 dat de toezichtfunctie ingepland staat tussen nu en eind 2025.
Grondslag voor toezicht zit in de Wet digitale overheid.
Dit is niet (volledig) gebeurd. Met lid 1 en 2 van artikel 17 van de Wet digitale overheid, is de minister namelijk in staat om een toezichthouder aan te wijzen voor het Rijk en voor provincies. Dus dat is geregeld. Daarna loopt het echter stuk op vier klippen.
Klip 1: er is een derde lid wat toezicht op gemeenten en waterschappen regelt. Deze is alleen niet in werking getreden. Uit de nota van toelichting kan ik niet halen waarom niet, wel kan ik eruit opmaken dat de inwerkingtreding eind 2023 had moeten gebeuren. Die periode is verstreken en ik kan nergens een aankondiging van een nieuwe datum vinden.
Klip 2: toezicht op gemeenten en waterschappen werd bij de Gedeputeerde Staten (onderdeel van de provincies) neergelegd. Als ik dat goed lees zouden er daarmee tussen de 2 en 13 toezichthouders kunnen komen, niet bepaald een centrale toezichthouder.
Klip 3: de Gedeputeerde Staten worden met hetzelfde lid verplicht om informatie over naleving aan te leveren. Wat dat betekent voor het digitale dashboard van digitoegankelijk is me niet duidelijk. Het dashboard monitort nu alle instanties, terwijl die verplicht met dit lid bij de Gedeputeerde Staten komen te liggen.
Klip 4: de artikelen hebben het niet over het Rijk, provincies en gemeenten en waterschappen maar over "bestuursorganen op het niveau van het Rijk/de provincies/de gemeenten en waterschappen". Dat betekent dat er voor alle instanties moet worden gekeken in welk niveau ze vallen. Bij redelijk wat instanties is dat wel te herleiden, maar er zijn drie groepen waarvan ik niet kan duiden onder welk toezicht ze gaan vallen. Er zijn 1365 organisaties met overheidsbemoeiens in Nederland, er zijn "verticale" samenwerkingen tussen de verschillende niveaus van overheid zoals de omgevingsdiensten en er zijn de publiekrechtelijke instellingen. Voor de eerste en de laatste groep doe ik de aanname dat ze in geen van de drie niveaus uit komen en dus niet onder een toezichthouder te plaatsen zijn.
Met de aanpassing van de Wet digitale overheid zorgen we dat er toezicht komt.
Ik kan niet terugvinden dat er nieuwe wetsvoorstellen zijn voor wijzigingen van de Wdo. Dus voor nu gaan we ervan uit dat er geen verdere aanpassing van de Wet digitale overheid komt.
Er wordt voor het einde van het jaar iemand aangesteld die op korte termijn toezicht gaat houden.
We zetten hiervoor natuurlijk een ster in onze agenda en tellen rustig af tot het einde van het jaar.
Wordt het centrale toezicht wat kan handhaven, een tijger met of zonder tanden?
Het centrale toezicht zou dus gaan bestaan uit een minister die instanties kan dwingen meer te doen om toegankelijk te worden en uit een toezichthouder die handhavend kan optreden. Alles wijst er echter op dat dit een tandeloze tijger wordt.
De minister kan in theorie nu al instanties opdragen om meer te doen. Echter, daarvoor wordt er zover bekend nog gewacht op een escalatieprotocol. Maar ook wanneer het er is, is het maar de vraag waartoe een instantie verplicht kan worden. Ze zijn pas aan te wijzen wanneer ze een gedragslijn hebben in strijd met de standaard maar we hanteren in Nederland geen minimum aantal criteria waaronder je niet voldoet aan de EN norm.
Verder, de huidige en de geplande wetgeving in de Wet digitale overheid biedt geen mogelijkheid om een centrale toezichthouder aan te wijzen.
Dan voor het ultieme middel, sancties. Deze zijn er in geen geval. Artikel 3 van de Wet digitale overheid biedt de minister geen mogelijkheid om sancties op te nemen in een algemene maatregel van bestuur. Die mogelijkheid moet namelijk al in de wet staan, zo staat in de grondwet artikel 89. Reden daarvoor is simpelgezegd: wij willen alleen dat onze democratisch verkozen vertegenwoordigers, na een goed debat, mogen bepalen wie we straffen en hoe we straffen, we willen niet dat het kabinet dat zelfstandig kan beslissen. Het is dus niet mogelijk om in het Besluit digitale toegankelijkheid een sanctie op te nemen.
Ook in Artikel 17 is er geen mogelijkheid om sancties op te leggen voor verplichtingen voortkomend uit Artikel 3. Het stomme hierbij is dat lid 9 van Artikel 17 wel een boete bepaling bevat voor 4 artikelen over identificatie- en authenticatiemiddelen en diensten. De minister heeft dus wel de mogelijkheid om boetes uit te delen gericht op privacy rechten van onze burgers, maar niet voor de toegankelijkheid van diezelfde burgers.
Dus, voorlopig kijken we naar een tijger zonder tanden. Daarom spreek ik ook expliciet de hoop uit dat er snel een juridisch kunstgebitje kan worden gemaakt.
Wij horen graag van je!
Heb jij een fantastisch idee voor een applicatie, zoek je advies of heb je een opmerking? Diede en Bertus gaan graag met je in gesprek!
